Proceso de paz Gobierno-Farc en perspectiva histórica

Recorrido histórico y aprendizajes de anteriores procesos de negociación entre el gobierno colombiano y las Farc.

Por Camilo Andrés Hernández Barreto*


Los actuales diálogos que se adelantan entre las Farc y el Gobierno de Juan Manuel Santos representan una oportunidad innegable para avanzar hacia la finalización del conflicto armado. Aunque hay optimismo moderado también son muchos los escépticos frente a un final exitoso del proceso: recuerdan los fracasos del pasado. Sin embargo, cuando se miran los anteriores intentos de negociación con esta guerrilla también se detectan varios aprendizajes, que ayudan a superar el simplismo de que con las Farc no se puede negociar porque no tienen voluntad política, o porque son narcotraficantes sin ideales políticos.

Desde 1982 las negociaciones se han adelantado en un contexto en el que la confrontación armada aumentó rápidamente no solo por la incursión del narcotráfico en todos los niveles de la sociedad, o por la expansión militar de las guerrillas, sino también por la férrea oposición que distintos sectores de las élites nacionales y regionales (tradicionales y narcotraficantes), sectores de las Fuerzas Militares y de los partidos políticos hicieron a las negociaciones en particular y, en general, al proceso de apertura democrática que se intentó en los años 80.

Mediante la promoción de grupos de autodefensas y paramilitares se exterminó a sectores de la oposición de izquierda, y aún hoy no se ha logrado la incorporación política de varios sectores sociales entre los que se incluyen las guerrillas. Igualmente, ningún Gobierno ha logrado consolidar el apoyo de los sectores más reaccionarios a las negociaciones permitiendo que se convirtieran en parte de la estrategia para el debilitamiento militar y político del grupo insurgente, con la esperanza de llevarlo a la desmovilización.

Entre 1982 y 2010 las Farc realizaron tres conferencias; VII (1982), VIII (1993) y IX (2007) en donde replantearon puntos importantes de su estrategia de guerra y reorganizaron su propuesta de paz. Pero a lo largo de los años noventa las negociaciones paulatinamente se volvieron funcionales a su estrategia político-militar y a la correlación de fuerzas con el Estado, esto en particular se hizo evidente durante el despeje del Caguán a donde llegaron con fortaleza militar olvidando fortalecerse políticamente. Ante la arremetida de las AUC y quizá el silencio por parte del Estado esta guerrilla perdió su aparente ventaja militar supliendo tal asimetría mediante actos de terrorismo y una convergencia cada vez mayor de varios de sus frentes con el narcotráfico.




Durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), la propuesta de negociación coincide con la realización de la VII Conferencia en la que las Farc formulan su Plan Estratégico Político Militar “que define la línea de crecimiento y acumulado de la organización en una perspectiva de toma del poder (…) mediante la creación definitiva de un ejército revolucionario (…) y el desarrollo de una diplomacia internacional de apoyo a la lucha revolucionaria” (Medina, 2009, p.157-158). En la conferencia se establecen los criterios para la Salida Política al Conflicto Social y Armado, que fueron pasando a un segundo plano debido a la desconfianza que generó en la organización el genocidio de la Unión Patriótica.

El Gobierno adopta una política de paz que incluyó la amnistía (Ley 35 de 1982), la reforma constitucional que permitió la elección de alcaldes mediante el voto popular y la creación del Plan Nacional de Rehabilitación para las zonas más afectadas por el conflicto armado. También se firmó el acuerdo cese al fuego, tregua y paz pero la verificación del mismo fue imposible ya que, ni las Farc, ni los militares, -en especial los segundos- respetaron el acuerdo y la comisión de verificación no tuvo los elementos suficientes para concluir que el cese al fuego realmente se estaba cumpliendo (García-Durán, 2010, p.265). En En este contexto el siguiente gobierno deVirgilio Barco (1986-1990) no logró dar garantías políticas a la Unión Patriótica convirtiéndose en la principal víctima de la guerra sucia. Con el aumento de víctimas civiles a causa de esta estrategia contrainsurgente del Estado, también aumentaron los operativos en contra de las Farc, en especial en Caquetá por donde se comenzó a agrietar la tregua debido a que el grupo insurgente también respondió con acciones ofensivas, haciendo que para 1987 esta finalmente se rompiera (García-Durán, 1992, p.176-177).

Luego de esta ruptura el Gobierno de Cesar Gaviria (1990-1994) adoptó con las Farc y el Eln una ofensiva militar cuando ambos grupos exigieron participar en la Asamblea Nacional Constituyente sin ninguna exigencia previa por parte del gobierno. La respuesta de ambos grupos insurgentes no se hizo esperar y mediante fuertes golpes a las Fuerzas Armadas lograron presionar una serie de conversaciones en el exterior. Así, llego el año 1992 y por medio de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, CGSB, dieron a conocer sus “doce propuestas para construir una propuesta de paz”, en Tlaxcala, México. Con ellas la CGSB buscaba negociar una agenda amplia y no la restringida agenda propuesta por el gobierno que se centraba en la desmovilización y entrega de armas, sin incluir la discusión en torno al modelo económico del país.




El fracaso de estas conversaciones se dio por dos razones: la desconfianza entre las partes para llegar a un acuerdo y el hecho de que con la nueva Constitución “el Estado estrenaba una legitimidad que redujo ostensiblemente los márgenes para acordar las reformas a que aspiraban las Farc" (Arias, Prieto y Peralta, 2010, p. 22). Esto hizo replantear su estrategia y enfocarse en asumir la guerra integral promovida por el Gobierno la cual, en su percepción, no afectaba en gran medida a la insurgencia (Medina, 2009, p.157-158). De esta manera durante la Octava Conferencia realizada en 1993 las Farc reorganizaron su propuesta de paz en la Plataforma de un gobierno de reconstrucción y reconciliación nacional, de la que surgieron diez puntos para la solución de la crisis del país, entre los que se incluye la salida política al conflicto armado. Los otros nueve puntos se centran en reformas que reorganicen el Estado, el modelo económico que permita la redistribución de la riqueza, el bienestar social y una política agraria. También plantean reestructurar la política exterior del Estado colombiano (Medina, 2009, p. 212-214).

La agudización de la guerra por la expansión paramilitar y la crisis política generada por el proceso 8000 dejaron al gobierno de Ernesto Samper (1994- 1998) sin muchas posibilidades de negociación. A pesar de esto las Farc manifestaron la necesidad de iniciar un proceso de paz y por medio de una carta dirigida a Carlos Holmes Trujillo, Alto Comisionado para la época (1995), plantearon como condición para una negociación el despeje de un territorio (1). Pero la crisis de legitimidad del gobierno fue aprovechada por las Farc para fortalecerse militarmente (2), llevando a que su posición política frente a la opinión pública se debilitara, por lo que solamente se llegó a firmar el Acuerdo humanitario de Remolinos del Caguán (junio de 1997), mediante el cual las Farc entregaron a 60 soldados y 10 infantes de marina en Cartagena del Chairá (Villarraga, 2009, p.264).

La creciente movilización ciudadana a favor de la paz se tradujo en un masivo apoyo en las urnas al Mandato ciudadano por la paz, la vida y la libertad en 1997. Esto llevó a la presidencia a Andrés Pastrana (1998 - 2002) quien aseguró su victoria al reunirse en persona con el máximo jefe de las Farc. Pastrana estableció una zona de despeje (de cinco municipios: La Macarena, Mesetas, Uribe, Vistahermosa y es San Vicente del Caguán) para adelantar negociaciones con el grupo insurgente y esta zona terminó por convertirse en el principal obstáculo para las mismas, ya que por su extensión y al no haber establecido el Gobierno mecanismos de verificación, terminó siendo utilizada para fines distintos a la negociación (3).

A pesar de esto, se estableció una Agenda común (mayo 1999) la cual contenía una variedad de temas para discutir y que hacía referencia de manera muy general a las causas estructurales de la violencia, sin tener claridad sobre qué era lo que realmente se podía negociar en ese momento. Aún así, se llegó a varios acuerdos (4) con los que se logró la libertad de más de 400 miembros de la fuerza pública. También se creó la Comisión de Personalidades la cual hizo una serie de recomendaciones para poder avanzar con los diálogos (Arias, Prieto y Peralta, 2010, p.23). Estas recomendaciones se centraron en aclarar los términos para una posible tregua en la cual se analizarían los doce puntos de las Agenda común.

Catapultado rápidamente por los fracasos de diálogos en el Caguán, Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) gana las elecciones en 2002 y es reelegido en 2006, promueve laPolítica de Seguridad Democrática para afrontar el conflicto armado. En esta perspectiva la democracia colombiana era la víctima de una “amenaza terrorista” representada por las guerrillas. De esta forma se desconoció todo el contenido político y social que se atribuía a la confrontación armada en el país.

La ofensiva militar contra las guerrillas, en especial las Farc, fue el principal objetivo durante este Gobierno. Al mismo tiempo se llevaron a cabo unas “negociaciones” con los paramilitares para que se sometieran a la justicia y respondieran por sus crímenes. Estas fueron ampliamente criticadas desde el comienzo y, aunque se lograron conocer muchos de los crímenes de las AUC, es poco lo que se ha logrado en torno a la reparación de las víctimas, objetivo principal de la Ley de Justicia y Paz (5).

El gobierno de Uribe Vélez también promovió ampliamente la política de desmovilización individual, la cual tuvo resultados importantes en la disminución de efectivos de las Farc y sirvió como complemento de la presión militar. Durante este periodo se hicieron muy evidentes los fuertes golpes hacia las Farc que incluso llevaron a la desarticulación de varios de sus frentes. Sin embargo, en 2007, las Farc adelantaron la IX conferencia en la cual manifiestan no estar tan debilitados como muchos creían y no realizan mayores modificaciones a su estrategia de guerra. A pesar de esto, en 2008, varios de sus máximos jefes cayeron en combate: 'Raúl Reyes', 'Iván Ríos' y el 'Negro Acacio', entre otros; situación que generó cierto triunfalismo en algunos sectores de las Fuerzas Militares. La actitud optimista rápidamente se desvaneció por el escándalo de los llamados falsos positivos y porque para 2009 la guerrilla estaba volviendo a golpear al Ejército en varias regiones del país.






Aprendizajes del pasado y perspectivas para la negociación actual entre el gobierno Santos y las Farc.

Hasta 2010 son varias las continuidades en los intentos de negociación con las Farc. Si bien estos no han resultado traducidos en acuerdos, sí han dado ventajas políticas al Estado pero no las suficientes para lograr un aislamiento total de las Farc. Por lo cual los aprendizajes de los procesos anteriores son claves para la terminación del conflicto armado.

En primer lugar, es importante la consolidación del proceso tanto a nivel externo como interno. A nivel externo, la comunidad internacional se ha comprometido más desde los años 90, e incluso durante el despeje del Caguán el apoyo internacional se hizo más fuerte. Sin embargo, nunca pudo llegar a ser un actor que por lo menos ayudara a despolarizar las posiciones de los negociadores porque el Estado y la guerrilla no lo permitieron.

A nivel interno, desde 1982, diferentes sectores reaccionarios no han apoyado los procesos que se han adelantado. Por eso el actual Gobierno ha desplegado estrategias para ir consolidando el apoyo al proceso; una de ellas fue realizar los diálogos en el exterior para disminuir la presión de una opinión pública tan polarizada como la colombiana. Igualmente teniendo como garantes a países como Cuba, Noruega, y de acompañantes a Venezuela y Chile, se logra un apoyo de terceros que ningún proceso anterior tuvo. Adicionalmente la mesa de negociación de los equipos de negociadores tendrá hasta 20 asesores temáticos especializados en cada uno de los puntos de la agenda y un grupo de apoyo técnico para cada delegación conformado por cinco miembros. También se establecieron unas reglas básicas en las que el principio rector es: “nada está acordado hasta que todo esté acordado (Semana, 2012, p.36-37).

En segundo lugar, el gobierno ha buscado reducir la desconfianza de los opositores a las negociaciones. Aunque no son los únicos, los Militares y las élites (tradicionales y narcotraficantes) han sido los principales opositores y saboteadores (6) de los procesos con las Farc. Por esta razón el Gobierno ha sido cuidadoso en asegurar el apoyo de ambos al proceso, manteniendo la ofensiva militar contra las Farc e incorporando a la mesa de negociación a una figura de confianza dentro del Ejército como el General (r) Jorge Mora Rangel. En cuanto las élites y el sector privado hasta el momento han dado apoyo al proceso. Eso sí, luego del discurso de alias “Iván Márquez” en Oslo, el Consejo Gremial Nacional dejó en claro que la pretensión de las FARC de llevar a la mesa temas que son del resorte exclusivo del Estado colombiano [como el modelo económico], no responde a las reglas de juego establecidas previamente por las partes (Andi, 2012). El Presidente Santos ha reiterado esta posición resaltando que las negociaciones son para terminar el conflicto armado y que si las Farc dejan las armas podrán buscar cambiar el modelo económico y político si lo hacen en la contienda electoral (Semana, 2012).





Finalmente, en lo que se refiere a la agenda de negociación, evidentemente hay cambios importantes con respecto a las anteriores. Por ejemplo, ya no se habla de los doce puntos de la agenda del Caguán en la que se buscaba solucionar todos los problemas del país. La agenda actual es más realista en ese aspecto, porque se redujo a seis puntos, dos de los cuales son fundamentales para las Farc: la solución de la problemática agraria y la participación política. Sobre el primero, las Farc no solo han insistido en el acceso a la tierra sino en la reorientación del modelo económico, el cual, a su vez, se relaciona con la erradicación del narcotráfico del campo.

En cuanto a la participación política, desde que en 1984 las Farc intentaron su incorporación política a través de la Unión Patriótica, una de las razones por las que este proceso fracasó fue la debilidad de los mecanismos de verificación del cese al fuego, así como de las garantías para ejercer la oposición. Si bien el cese al fuego para las Farc continúa siendo central, a diferencia de los procesos anteriores que solo hablaban de la participación política del grupo insurgente, en el acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se acordó incluir la dejación de armas, algo que no había incluido en las agendas anteriores y que por primera vez las Farc aceptan incluir.
Aunque esto es un avance por parte de las Farc, no será un tema que se resuelva fácilmente, en especial, porque otro de los puntos de la agenda se relaciona con la reparación a las víctimas, lo cual genera obstáculos a la participación política de la organización. Ya que en los procesos que se adelantaron en Colombia con grupos insurgentes hasta mediados de los 90, este tema no fue central, porque en los acuerdos finales a los que se llegó, no se incluyó la ratificación de los protocolos de Ginebra para “humanizar la guerra” y solo después de 1995, estos fueron firmados por el Estado colombiano, en una coyuntura en la que el tema de las víctimas comenzó a tomar fuerza en el nivel internacional. En la actualidad este tema es central no solo por las víctimas de las Farc, sino por el hecho de que el grupo insurgente insista en considerarse víctima del Estado colombiano. Esto implica un reto para la justicia colombiana que inevitablemente tendrá que buscar soluciones más efectivas que las que el Marco para la paz ofrece. ¿Se tendrá que utilizar de nuevo la amnistía o el indulto para lograr formalizar un acuerdo de paz? De ser así, ¿cuáles serian los límites del mismo?

Si bien no se puede asegurar un final exitoso del proceso en curso, sí se puede ver que éste ha sido pensado de manera más calculada por ambos actores. Mientras que Santos busca acomodar sus fichas para la reelección, las Farc buscan recuperarse políticamente. Esto eventualmente podría jugar a favor del proceso, porque el fracaso de las negociaciones conllevaría consecuencias políticas negativas para el país, cerraría las puertas a una salida negociada y probablemente el conflicto se agravaría aún más. Así, negociar o no en medio del conflicto obedece a un cálculo político; el Gobierno se mantiene firme en continuar con las acciones militares para mostrar fortaleza en el tema de seguridad y las Farc declaran un cese al fuego unilateral hasta el 20 de enero de 2013 para mostrar su voluntad política y presionar a Santos ante la opinión pública.

Sin embargo, el éxito de la negociación no depende solamente del juego político entre los negociadores, sino también de la consolidación del proceso a nivel internacional, nacional y regional. El papel de la comunidad internacional va más allá de ser garantes y acompañar el proceso, para convertirse en una instancia que comprometa a las partes en el cumplimiento de los acuerdos. La consolidación del proceso a nivel nacional necesita de la legitimidad y respaldo de las distintas fuerzas políticas y sociales, particularmente de las que se han opuesto al proceso mismo. Finalmente, el proceso de negociación requiere ganar mayor legitimidad a nivel regional, atendiendo las particularidades de los conflictos y articulando los procesos sociales existentes.


* Camilo Andrés Hernández Barreto es colaborador del equipo Iniciativas de Paz del CINEP/PPP.


Notas

(1) Mediante esta carta las Farc propusieron el despeje de La Uribe, Meta, durante sesenta días de los cuales treinta servirían al grupo para verificar y luego desplazar una parte de su delegación al municipio, en donde se realizaría una primera reunión con la delegación del gobierno durante cinco días y el gobierno otorgaría diez días para evacuar la zona. Villarraga, A (comp.), 2009, Biblioteca de las Paz 1994-1998, tomo IV: En ausencia de un proceso de paz: Acuerdos Parciales y Mandato Ciudadano por la Paz, Bogotá, Fundación Cultura Democrática, p.169.

(2) Según Diana Moreno, “el crecimiento desmesurado de las Farc en lo militar no se ve acompañado en igual medida en la cualificación de sus hombres en lo político. Esto en el largo plazo se constituye en su mayor debilidad, una especie de crecimiento sin desarrollo, un amplio cuerpo militar precariamente formado en lo político que no logra fortalecer sus relaciones con la comunidad y, que tampoco logra protegerla totalmente de las incursiones militares y paramilitares, lo que hace que su adherencia política sea bastante frágil.” Sin embargo, este fortalecimiento militar hace parte de su estrategia política, por lo cual no es que la guerrilla haya desplazado lo político por lo militar, sino que la reorganización de su estrategia política implicó especial atención en lo militar. Moreno, D (2009) “Fase de la lucha social y política” en Medina, C (ed.), (2009) FARC-EP. Temas y problemas nacionales 1958 – 2008, Bogotá, Universidad Nacional, pp. 155.

(3) Ésta terminó convirtiéndose en un área estratégica desde la cual las Farc podían continuar la guerra, llevando allí a soldados que retenían como resultado de ofensivas en otras regiones, con el objetivo de presionar al gobierno para lograr una Ley de Canje permanente y recuperarse ante el avance de grupos paramilitares que se consolidaban en varias regiones del país.

(4) “Acuerdo de los Pozos” (febrero, 2001); el acuerdo de intercambio humanitario (junio 2001); el acuerdo de San Francisco de la Sombra (octubre, 2001) y el Acuerdo de cronograma para el futuro del proceso de paz (enero, 2002). García-Durán, Mauricio, 2010, “Colombia: Conflicto Armado, Procesos de negociación y retos para la paz”, en Vargas, A (2010), Colombia: Escenarios Posibles de Guerra o Paz, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, p.p. 266-267.

(5) Sobre el debate en torno a los resultados de las Ley de Justicia y Paz que surgió durante la negociación entre el Gobierno y las AUC, consultar: Pizarro, Eduardo y León Valencia (2009) Ley de Justicia y Paz, Colección Cara y Sello, Bogotá, Norma-Semana.

(6) Por ejemplo Carlo Nasi menciona que en cada proceso han variado los saboteadores, entre los que reconoce también a los paramilitares, sectores de ambos partidos e incluso a los propios negociadores. Nasi, Carlo. (2010), "Saboteadores de los procesos de paz en Colombia" (reimpresión traducida capítulo de libro). En Angelika Rettberg (comp.), Conflicto armado, seguridad y construcción de paz en Colombia, Bogotá: Universidad de los Andes, pp. 97-128. Por otra parte, Mauricio Romero plantea que el fracaso de las negociaciones con las Farc se ha debe también al hecho de que el Partido Liberal vio amenazado su hegemonía electoral ante la posible incorporación de esta guerrilla la cual tenia influencia política y militar en varias regiones donde el liberalismo era mayoritario. Romero, M (2003), Paramilitares y Autodefensas 1982-2003, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, pp. 272-273.


Referencias


Medina, Carlos, 2009, FARC-EP. Notas para una historia política 1958-2008, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, p. 157-158.
García-Durán, Mauricio, 2010, “Colombia: Conflicto Armado, Procesos de negociación y retos para la paz”, en Vargas, A (2010), Colombia: Escenarios Posibles de Guerra o Paz, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, p. 265.
García-Durán, Mauricio, 1992, De la Uribe a Tlaxcala. Procesos de paz, Bogotá, Cinep, pp. 176-177.
Arias, Gerson, Prieto, Carlos y Peralta, Milena, 2010, “¿Qué quieren las Farc? Agendas de negociación en los procesos de paz”, Fundación Ideas para la Paz, FIP, p22.
Villarraga, Álvaro (comp.), 2009, Biblioteca de las Paz 1994-1998, tomo IV: En ausencia de un proceso de paz: Acuerdos Parciales y Mandato Ciudadano por la Paz, Bogotá, Fundación Cultura Democrática, p.264.
Arias, Gerson, Prieto, Carlos y Peralta, Milena, 2010, “¿Qué quieren las Farc? Agendas de negociación en los procesos de paz”, Fundación Ideas para la Paz, FIP, p23; Villarraga, A (septiembre, 2012) “El camino de la paz: Valorar las experiencias pasadas”, Razón Pública.
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La Silla Vacía , 2012, “El cese al fuego de las Farc: presiona al gobierno y, a la vez, fortalece el proceso”, en La Silla Vacía, noviembre 19.